ПСО на перепутье

Обзор — Киотский Протокол в России

Автор: Михаил Юлкин, Директор Центра экологических инвестиций

 Два года назад, в мае 2007 года Правительство РФ приняло Постановление №332, в котором установило порядок совместного осуществления проектов в соответствии со статьей 6 Киотского протокола на территории России. При всех своих многочисленных недостатках (см. статью М.Юлкина «Работа над ошибками» в ж. «Мировая энергетика» №9 за 2007 год – прим. ред.) это постановление имело одно неоспоримое достоинство: российский бизнес получал выход на мировой углеродной рынок, а вместе с ним доступ к новым источникам инвестиций и способам увеличения ликвидности, а иностранные компании – возможность инвестировать в российские углеродные проекты и приобретать сокращения выбросов парниковых газов, образующиеся в результате их реализации.

 В начале славных дел

 Обнадеженный правительством, бизнес принялся разрабатывать проекты. К концу 2008 года их было уже около сотни. Все вместе они обеспечивали сокращение выбросов парниковых газов на 180 млн. тонн СО2-экв. в течение зачетного периода (2008-2012 гг.), установленного в Киотском протоколе. Благодаря этому Россия сразу вышла в мировые лидеры, захватив почти 60% соответствующего сегмента углеродного рынка. По данным Минэкономразвития, на 31 декабря 2008 года более 30 проектов общим потенциалом сокращения выбросов около 85 млн. тонн СО2-экв. успешно прошли экспертизу и были поданы на утверждение в соответствии с действующей в России процедурой.

Проектному буму способствовала и благоприятная динамика углеродного рынка.  По итогам 2008 года оборот рынка вырос по сравнению с 2007 годом более чем на 80% в натуральном выражении (в тоннах СО2-экв.) и более чем в 2 раза в денежном выражении, превысив отметку в 120 млрд. долларов. На фоне стагнации и падения традиционных товарных рынков в результате мирового экономического кризиса это делало углеродный рынок особенно привлекательным.

В 2009 году в игру на углеродном рынке включились ведущие российские компании – Газпром, Роснефть, Лукойл, ТНК-ВР, Сургутнефтегаз, Нижнекамскнефтехим, СУЭК, Русал, Группа Илим. Крупнейшие международные финансовые институты – Всемирный и Европейский банки, Deutsche Bank, Dresdner Bank, Sumitomo, европейские и японские промышленные и энергетические компании, разнообразные частные и государственные углеродные фонды ревниво отслеживали появление новых крупных российских проектов и наперебой предлагали заявителям свои условия приобретения сокращений выбросов.

За первую половину года количество проектов, подготовленных для совместного осуществления, возросло до 125, а их углеродный потенциал – до 240 млн. тонн СО2-экв. В пересчете по текущим рыночным ценам это минимум 3,5 млрд. долларов. Неплохое подспорье для экономики и для компаний в условиях кризиса и всеобщего дефицита ликвидности. Бизнес начал входить во вкус.

 Вспоминая классику

 Но время шло, проекты множились, а утверждать их правительство не торопилось. Несмотря на призывы и обращения заинтересованных российских компаний, бизнес-объединений (РСПП, Деловая Россия) и регионов, счет утвержденным проектам так и не был открыт. А в июне т.г. правительство и вовсе решило пересмотреть действующий (точнее будет сказать – не действующий) порядок утверждения проектов и подключило к этому Сбербанк.

Известная логика в этом есть. Нынешний президент и председатель правления Сбера Г.О.Греф, будучи в 2007 году министром экономического развития и торговли РФ, заварил всю эту кашу с проектами совместного осуществления – вот пусть теперь сам и расхлебывает. А может быть, в правительстве решили, что время собирать камни и кому, как не Сберу, этим заниматься. Но всего верней, там просто не очень понимают, что со всем этим делать. Парниковые газы, в отличие от природного, ни в Голубой, ни в Южный, ни в Северный поток не закачаешь. Однако и у Сбера готовых рецептов по этой части нет. Он, вообще-то, коммерческий банк, и углерод – не совсем его специальность. Да и не в его власти утверждать проекты.

В итоге получилось безобразие: прежний механизм распоряжением правительства фактически отменен, а когда и каким будет новый, неизвестно. И это через полтора года после начала зачетного периода, установленного Киотским протоколом, и всего за полгода до конференции в Копенгагене, на которой будут подводиться промежуточные итоги Киотского протокола и строиться планы на следующий, пост-киотский период! Мало того, на кону миллиарды долларов, которых жаждет задыхающаяся от кризиса экономика!

Нанести больший ущерб интересам бизнеса и репутации государства надо еще постараться. Как говорил один классик словами другого классика, ни один диверсант…

 Без вины виноватый

 А между тем, ничего особенно сложного, сакраментального или подозрительного в механизме совместного осуществления нет. И никакой угрозы государству или экономике он не несет. Наоборот, одну только пользу. Чтобы понять это, надо сделать всего одно небольшое усилие и сбросить шоры с глаз. И тогда просветленному взору откроется суть, которая вкратце, тезисно, состоит в следующем.

Первое. Изначально, по своей, так сказать, природе, совместное осуществление – это особый рыночный механизм поддержки и стимулирования проектов, направленных на сокращение выбросов и/или увеличение абсорбции парниковых газов с целью смягчения глобальных климатических изменений исходя из количественных обязательств стран, установленных в Киотском протоколе.

Второе. Сокращение выбросов парниковых газов достигается в первую очередь за счет уменьшения расхода ископаемого топлива, повышения энергоэффективности и снижения энергоемкости производства, развития альтернативной энергетики (прежде всего, основанной на использовании биотоплива и других возобновляемых источников), внедрения современных инновационных технологий, утилизации попутного нефтяного газа, шахтного метана, других отходящих горючих газов, а также отходов производства и потребления. И как раз эти же самые задачи названы нашими главными приоритетами развития на средне- и долгосрочную перспективу. Значит, чем больше таких проектов, тем лучше для экономики.

Третье. Совместное осуществление – это новый (в этом смысле – инновационный) механизм поддержки проектов, который основан на глобальных рыночных механизмах и не имеет ничего общего с традиционной бюджетной поддержкой проектов. Это не гос. инвестиции и не гос. гарантии. Здесь нет ни прямого выделения средств из бюджета на реализацию проектов, ни выпадающих доходов бюджета в связи с предоставлением проектам налоговых или иных льгот. Все, что государство предоставляет и гарантирует инвестору (заявителю проекта) – это право зафиксировать результат реализации проекта в виде соответствующего количества углеродных единиц (ЕСВ) на счете инвестора в национальном углеродном реестре и право реализовать эти ЕСВ на углеродном рынке по усмотрению инвестора, передав их в реестр страны приобретателя. При этом инвестор самостоятельно, на свой риск осуществляет проект и получает ЕСВ в свое распоряжение только при условии фактического, доказанного сокращения выбросов парниковых газов в результате реализации проекта.

Четвертое. Передача ЕСВ иностранному приобретателю в рамках совместного осуществления проекта приводит к уменьшению национальной квоты на выбросы той страны, на территории которой реализуется проект. Государство как бы «жертвует» на проект часть своей квоты, помогая ему состояться. Но с другой стороны, не будь проекта, дополнительные (если считать от уровня, который достигается по проекту) выбросы уничтожат точно такую же часть национальной квоты. Причем совершенно безвозмездно и без всякого на то согласия государства. Иначе говоря, те самые квоты, которые в случае совместного осуществления проекта экономятся и продаются на рынке, позволяя инвестору, а вместе с ним и государству заработать, в противном случае будут просто списаны на покрытие тех самых выбросов, которых можно было бы избежать в рамках проекта. Ну, и где же здесь жертва? Экономисты называют такую ситуацию “win-win”, что означает «выигрывают все». Но это если дать проекту состояться. А если не дать, то все точно так же проигрывают. Вот это и есть настоящая жертва. Непонятно только, кому и зачем нужны такие жертвы.

Впрочем, есть еще одна ситуация, в экономической теории не описанная. Сначала пообещать проектам поддержку через механизм совместного осуществления и даже принять соответствующее законодательство, а потом, когда инвесторы, поверив, начнут вкладывать средства в проекты, взять свое слово назад и на ходу поменять правила игры, попутно присвоив достигнутые сокращения выбросов себе. Однако эта ситуация за гранью добра и зла, и обсуждать такое всерьез недостойно.

 Больше проектов хороших и разных

 Между прочим, именно потому, что при совместном осуществлении передаются реально сэкономленные квоты, которые в противном случае, т.е. в случае отсутствия проекта, были бы списаны в погашение выбросов, передача ЕСВ в Киотском протоколе никак не ограничивается. А значит, есть возможность применять этот механизм широко, стимулируя и поддерживая реализацию проектов по сокращению выбросов парниковых газов в самых различных секторах и сферах экономической деятельности. И грех этой благоприятной возможностью не воспользоваться. Надо же где-то брать средства на модернизацию экономики в соответствии с заявленными стратегическими целями и задачами. А не то все эти заявления так и останутся пустым звуком. Кроме того, надо же где-то компаниям брать средства для покрытия дефицита ликвидности в условиях экономического кризиса. Бюджета на всех не хватит. Тем более что он и сам дефицитный.

Слава Киотскому богу, особенности самого механизма совместного осуществления облегчают эту задачу, позволяя упростить процедуру утверждения проектов и контроля за их реализацией. В самом деле, раз речи о выделении бюджетных средств или иных государственных ресурсов, о недополученных доходах бюджета или о предоставлении государственных гарантий не идет, то никакой дополнительной оценки окупаемости (в том числе бюджетной окупаемости) проектов не требуется. Не требуется контролировать и ход реализации проектов, целевое расходование средств или целевое использование ресурсов. Достаточно контролировать только результат – сокращение выбросов. Если в результате реализации проекта выбросы сократились, то инвестор получает в свое распоряжение соответствующее количество ЕСВ; если нет, то на нет и суда нет.

С учетом этого процедура утверждения проекта сводится к контролю соблюдения ряда простых и очевидных требований. По большому счету, таких требований всего три:

1. ЕСВ получает тот, кто непосредственно осуществляет проект, обеспечивающий сокращение выбросов парниковых газов. Отсюда правило: заявителем может быть только инвестор или уполномоченное им лицо;  

2. Заявитель обладает необходимым запасом прочности, который позволяет ему реализовать проект и затем эксплуатировать объект инвестиций в течение зачетного периода (2008-2012 гг.) с целью сокращения выбросов парниковых газов в объеме, соответствующем проектной заявке. Применительно к наши условиям это означает, что заявитель является юридическим лицом, не имеет просроченной задолженности перед бюджетом, не банкрот (потенциальный банкрот), не находится в стадии ликвидации. При этом заявитель может быть как российской компанией, так и иностранной компанией, осуществляющей деятельность на территории РФ через постоянное представительство;

3. Проект отвечает требованиям Киотского протокола. Для этого предусмотрен институт независимой оценки (экспертизы) проектов специализированными экспертными организациями, которые обладают необходимой квалификацией и аккредитованы при соответствующих органах Киотского протокола. Лучшего решения не найти. Да и не требуется. Это общая практика, принятая во всем мире. К тому же она укладывается в общее русло деятельности по сертификации. Эту работу всегда выполняют независимые компании (органы по сертификации), аккредитованные при учредителе стандарта и контролируемые им. Для проектов совместного осуществления учредителем стандарта является, очевидно, Комитет по надзору за совместным осуществлением (JISC).

При необходимости могут быть установлены и другие требования. Например, требование соответствия применяемых для реализации проектов технологий, техники и оборудования современным мировым стандартам (лучшим мировым образцам), запрет на использование бывшего в употреблении оборудования и т.д. Важно, однако, чтобы каждое такое требование имело четкую процедуру верификации (оценки соответствия) и чтобы требований было не слишком много. Иначе все закончится коррупцией и прочими неприятностями, способными скомпрометировать и сам этот механизм и утвержденные в рамках этого механизма проекты. 

Заявка об утверждении проекта должна представлять собой анкету, в которой перечислены все требования. Заявитель расставляет галочки и предоставляет сведения о себе и своем проекте и прилагает необходимые подтверждающие документы. А дальше просто. Решение об утверждении проекта принимается уполномоченным органом, если заявитель и заявленный им проект удовлетворяют всем указанным требованиям. Если не удовлетворяют, то уполномоченный орган направляет заявителю обоснованный отказ, который заявитель может оспорить во внесудебном или судебном порядке.

При этом основания для отказа (отклонения заявки) должны быть четко прописаны заранее. Например: а) заявителем предоставлена неполная или заведомо ложная информация; б) заявитель не является юридическим лицом по законодательству РФ или иностранным юридическим лицом, действующим на территории РФ через постоянное представительство; в) заявитель не стоит на налоговом учете в органах ФНС РФ либо имеет просроченную задолженность по платежам в бюджетную систему РФ, г) заявитель находится в стадии ликвидации либо в отношении заявителя применяется какая-либо из процедур, предусмотренных законодательством РФ о несостоятельности и банкротстве; д) отсутствует положительное заключение на проект аккредитованной независимой экспертной организации; е) заявитель повторно представил на утверждение проект, который уже был ранее утвержден для совместного осуществления.

И все. И не надо никаких критериев эффективности, не надо сравнивать между собой и отбирать проекты. В этом нет необходимости, раз ограничений на передачу ЕСВ не установлено. Но даже если наше правительство будет упорствовать и останется привержено каким-то ограничениям на передачу ЕСВ (например, на пилотной стадии), то и в этом случае не надо никого ни с кем сравнивать. Должен действовать простой принцип очереди: кто первый встал, того и тапки, а кто не успел, тот опоздал. Потому что нет объективных критериев для оценки того, какой проект лучше, а какой хуже.

Да и как это вообще можно сравнить? Энергосбережение ничем не лучше и не хуже использования биотоплива и других возобновляемых источников для выработки энергии, а утилизации отходов ничем не лучше и не хуже внедрения энергоэффективных технологий в энергетике. Проект энергосбережения в металлургической отрасли не лучше проекта энергосбережения в целлюлозно-бумажной промышленности. Утилизация кородревесных отходов на лесозаводе в Архангельске не лучше и не хуже утилизации лузги на маслоэкстракционном заводе в Краснодаре или Ростове. Утилизация попутного нефтяного газа в Коми или в Тюмени не лучше и не хуже утилизации шахтного метана в Кемерово. И даже если пытаться сравнивать между собой два проекта на одну и ту же тему в одной и той же отрасли, то и в этом случае нельзя будет объективно сказать, какой лучше, а какой хуже. Значит, не надо и пытаться. Ничего путного из этого все равно не выйдет. Выйдет одно только беспутство и коррупция. Или столбняк, как сейчас: никто не готов брать на себя ответственность, а в итоге дело стоит.

Аналогичным образом нужно организовать и процедуру утверждения ежегодных отчетов о результатах реализации проектов. Именно о результатах, а не о ходе. Потому что ход особенно никого не интересует. Интересует, что получилось в результате и прежде всего с точки зрения сокращения выбросов. Заявитель должен представить отчет (желательно установленного формата – для удобства заполнения и последующего контроля) с указанием достигнутого в отчетном периоде сокращения выбросов вместе с заключением экспертной организации, подтверждающим достоверность содержащейся в отчете информации, а также необходимую сопроводительную информацию. Например, документы, подтверждающие осуществление инвестиций и приобретение необходимой техники и оборудования, разрешения надзорных органов на эксплуатацию оборудования и т.д. Строго по списку.

Если все необходимые условия соблюдены, то уполномоченный орган принимает решение об утверждении отчета, а соответственно, о выпуске ЕСВ и о зачислении их на счет заявителя в реестре. Если что-то нарушено или чего-то недостает, то заявителю направляется обоснованный отказ, при этом заявитель может оспорить полученный отказ во внесудебном или судебном порядке.

Как и в случае с утверждением проектов, основания для отклонения отчетов должны быть строго определены. Например: а) заявителем предоставлена неполная или заведомо ложная информация; б) заявитель не осуществлял инвестиции в форме капитальных вложений с целью реализации проекта и не является представителем инвестора; в) отсутствует разрешение надзорных органов на эксплуатацию объектов, построенных в рамках реализации проекта; г) отсутствует положительное заключение на отчет аккредитованной независимой экспертной организации; д) заявитель повторно представил на утверждение отчет, который уже был ранее утвержден уполномоченным органом.

В отдельных и тоже строго оговоренных заранее случаях уполномоченный орган может принять решение о лишении проекта статуса проекта совместного осуществления. Например, если а) заявитель имеет просроченную задолженность по платежам в бюджетную систему РФ, находится в стадии ликвидации либо в отношении заявителя применяется какая-либо из процедур, предусмотренных законодательством о несостоятельности и банкротстве; б) заявитель в течение 12 месяцев с момента утверждения проекта не представил документ об утверждении проекта другой стороной Киотского протокола; в) заявитель в течение двух лет с момента утверждения проекта не представил отчета о результатах реализации проекта либо не добился сокращения выбросов ПГ; г) уполномоченный орган в течение двух лет подряд отклоняет отчеты, представленные заявителем.

При соблюдении этих нехитрых правил механизм совместного осуществления будет работать и приносить плоды к выгоде для бизнеса и благу для государства. А иначе нам ничего не останется, как только взирать с грустью и завистью на то, как десятки миллиардов долларов мирно текут мимо нас в Китай, Индию, Бразилию, Украину, Польшу, Болгарию, туда, где к изменению климата и углеродному рынку обносятся более вдумчиво и ответственно.

Реклама

Обсуждение закрыто.